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O impacto do Fundo de Participação (FPE) no esforço tributário dos estados: uma estimativa do potencial de arrecadação do ICMS

Silvane Battaglin Schwengber, Eduardo Pontual Ribeiro

[1999]

Sumário: Em organizações federativas o sistema de transferências tem fundamental importância para garantir uma provisão eficiente e eqüitativa de bens e serviços públicos entre regiões e unidades de governo. No Brasil, o Fundo de Participação dos Estados se fortaleceu como mecanismo de aporte de recursos. Contudo, a teoria econômica aponta que o financiamento através de transferências “livresâ€� (não vinculados a gastos) tende a gerar incentivos para um comportamento de “free riderâ€� (carona) pelos governos receptores, o qual resulta no baixo aproveitamento das bases tributárias próprias, com efeitos perversos sobre o financiamento da Federação. O objetivo deste trabalho é verificar através de uma análise empírica se esta proposição teórica aplica-se para os estados brasileiros. Aplicaremos uma nova versão do modelo de fronteira estocástica de produção (arrecadação) que incorpora os efeitos de ineficácia para estimar o potencial de arrecadação do ICMS, para o período 1985-1995, e o grau de (in)eficácia tributária - conceito que relaciona o potencial de arrecadação com a arrecadação efetiva - dos Estados. A inclusão do Fundo de Participação dos Estados como variável explicativa para a eficácia tributária tornará possível testar a hipótese da correlação negativa entre as transferências e o esforço tributário. A estimativa deste modelo para os Estados nos permitiu atingir dois objetivos simultaneamente: apresentamos evidências quanto à produtividade na arrecadação do ICMS e, consequentemente, classificamos os Estados em relação ao esforço tributário; e verificamos empiricamente que o FPE, em média, gera incentivos para um baixo desempenho fiscal dos Estados.

Abstract: Grant systems are very important to guarantee an efficient and equitable public good provision among regions and government levels in a federation. In Brazil, the Fundo de Participação dos Estados (FPE, State Participation Fund) is the most relevant grant to the states. Yet, economic theory suggest that public finance by means of unconditional non-matching grants induce free-riding behaviour on receipt governments, leading to lower own tax effort, with economy wide efficiency losses. The aim of this article is to verify empirically this theoretical proposition for the Brazilian states. A new version of the stochastic prodution frontier model is used, incorporating inefficiecy effects when estimating the Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS, a state VAT-type tax) state tax effort over the 1985-1995 period. The above theoryon the negative correlation between tax effort and intergovernamental grants will be verified by including the FPE grant revenues in the inneficiency effects function. The empirical results clearly indicate that, on average, an increase in the FPE grants would lead to a smaller tax effort by the part of the Brazilian States.